1. Se ha hablado mucho en estas audiencias sobre la financiación, y se deberá seguir hablando mucho más de este tema porque es un aspecto central de la problemática educativa, porque el país tiene una gigantesca deuda histórica con la educación, y porque tiene al borde del colapso a las actuales instituciones públicas de educación superior.
2. Hoy quiero referirme al tema de la calidad, que tiene también profundas implicaciones en la financiación. No es un tema secundario en el proyecto de ley, sino tal vez su aspecto central.
Esta palabra aparece 83 veces en el articulado y 70 en la exposición de motivos. “Equidad”, por el contrario, se menciona sólo dos veces, y cuatro “cobertura”. “Eficiencia” aparece tres veces. El “derecho” a la educación, una vez (aunque aparecen varias veces los “derechos pecuniarios” y los “derechos de matrícula”). La calidad se eleva a nivel de “sistema” y se le dedica íntegramente el quinto de los ocho títulos del proyecto de ley. “El sistema [de calidad] se desarrolla a través del aseguramiento de la calidad, la Acreditación de alta Calidad, la evaluación, el fomento y la inspección y vigilancia” (artículo 88), y para ello se crean o mejor ratifican varios organismos como el Consejo Nacional de Acreditación -CNA- y la Comisión Nacional Intersectorial de Aseguramiento de la Calidad de la Educación Superior –CONACES-.
3. Si la palabra “eficiencia” sólo aparece tres veces debe ser porque el gobierno está muy satisfecho con los niveles de eficiencia que hemos logrado en las universidades públicas, tanto es así que estamos haciendo muchísimo más con la misma planta profesoral y administrativa y con la misma infraestructura de 1992. Realmente es imposible hacer más con lo mismo, eso nos tiene al borde del colapso y pone en grave riesgo la calidad.
4. Preocupa que la prioridad de un proyecto de ley como éste no sea garantizar el derecho a la educación superior a la mayoría de los ciudadanos, es decir ampliando la cobertura radicalmente –eso sí mejorando o al menos manteniendo la calidad-. Un aumento ambicioso de la cobertura exige más profesores y administrativos, más aulas y laboratorios, más instituciones.
5. Si lo importante de la ley no es el derecho, ni la cobertura, ni la eficiencia, tenemos que hablar de la palabra más repetida: la calidad. Dudo que haya alguien que no esté de acuerdo con que la educación superior deba ser de calidad. También es razonable y constitucional que si la educación –no importa si es estatal o privada- es un derecho y un servicio público, el Estado deba velar por garantizarla y que ésta sea de calidad. Ese no es el punto en cuestión y felicito al Ministerio por su interés en la calidad y en la excelencia y por buscar cumplir la Constitución en este aspecto.
6. Pero si los nuevos recursos que se van a destinar a la educación superior ni siquiera alcanzan para subsanar la deuda histórica con las universidades, y si los recursos destinados a nuevos cupos –la mayoría en forma de créditos y subsidios estudiantiles– tampoco alcanzan a los costos actuales promedio por estudiante, es necesario preguntarse qué está entendiendo el Ministerio por calidad, y cómo va a lograr garantizar y mejorar la calidad con ese escaso incremento de los recursos.
7. Es claro que van a ingresar recursos frescos por la nueva Ley de regalías, pero éstos no van al funcionamiento de las universidades, sino a investigación, y también se reparten entre otras instituciones no educativas dedicadas a la investigación. La investigación, por su parte, tiene su propio sistema de asignación de recursos y de control de calidad. Comunidades académicas y científicas fuertes, son sin duda una condición para tener educación superior de calidad; y ello demanda otro tipo de recursos que van más allá de los gastos directos de un proyecto de investigación.
8. El argumento central que quiero sustentar es que la reiterada mención de la calidad en el proyecto de ley no se orienta realmente a poner los medios necesarios para proveer un servicio de calidad y a comprometerse de verdad con el mejoramiento de la calidad, sino con algo mucho más sutil y más barato: asegurar, acreditar, velar, evaluar, inspeccionar, vigilar la calidad. Reitero que es su obligación constitucional velar por la calidad, pero estamos aquí no ante un Estado que trata de garantizar un derecho, es decir, un Estado social de derecho, sino ante un Estado evaluador del derecho (Guy Neave 1988, 1998). Pareciera ahora que la labor fundamental y la finalidad del Estado fuera más evaluar que garantizar la calidad.
9. Un estudio de la UNESCO publicado en París (External quality assurance in higher education, 2007), después de revisar cuidadosamente un amplio panorama internacional en este sentido, incluyendo países como Colombia, la India, Francia o los Estados Unidos, concluye tres cosas (p. 104-105):
a. “el aseguramiento de la calidad no es un fin en sí mismo”, sino que debe orientarse simplemente a proteger a los estudiantes y a las familias de proveedores de baja calidad o fraudulentos;
b. “el aseguramiento de la calidad tiene un costo” tanto financiero como humano; además de los importantes recursos financieros que consume, implica que los académicos, profesores y administrativos dediquen gran cantidad de su tiempo a evaluar, quitándolo a otras actividades misionales como la docencia o la investigación;
c. “la existencia de un mecanismo de aseguramiento de la calidad no significa automáticamente que la provisión de la educación superior sea de buena calidad”. Y aún dice más en forma concluyente: “Si a los sistemas de educación superior les faltan recursos humanos, infraestructura y equipamiento (…), el aseguramiento de la calidad como tal no es la solución” (p. 105).
10. Estando en una situación tan precaria como se ha mencionado aquí, y que reconoce el mismo gobierno en la exposición de motivos, las universidades e instituciones de educación superior, deben dedicar importantes recursos de su presupuesto a autoevaluarse, acreditarse, rankearse, y a financiar la evaluación externa. Lo mismo le sucede a los estudiantes; no basta con estar varios años en una universidad, ser evaluado casi a diario por diferentes profesores y en diferentes situaciones, tener que hacer un trabajo de grado o una pasantía final. Deben pagarle de su bolsillo anualmente unos 9000 millones de pesos al ICFES para que los evalúen con las pruebas de SABERPRO de papel y lápiz que, como ha dicho la directora del ICFES, únicamente evalúan “una pequeñísima parte” de los saberes y competencias de un egresado.
Como investigador me parece excelente que de tanto en tanto se realicen algunos test a una muestra de estudiantes para medir algunos pocos indicadores y tener unas cifras sobre cómo están saliendo los egresados, y que esa investigación la pague el Ministerio o algún grupo de empresarios o ciudadanos preocupados por la calidad de la educación.
Pero estamos sobre evaluados (en realidad testeados, pues la evaluación es algo más complejo y costoso). ¿Qué necesidad hay de que absolutamente todos los estudiantes realicen y paguen una prueba que realmente no logra medir sus capacidades profesionales? Un reconocido investigador mexicano (Hugo Aboites, 2009) asemeja el fracaso de la promesa de la calidad basada en la evaluación con el fracaso de los estudios sobre la nutrición pues si bien ya se conocen “los diversos efectos que producía la desnutrición en cada una de las células (…) lo único que no logramos en tantos años es disminuir efectivamente la desnutrición en el país” (2009, 13). Hemos medido a varios millones de estudiantes “y, sin embargo no se ha cumplido la promesa de que la evaluación y la competencia vendrán a salvar el sistema educativo” (2009, 13-14). “Se evalúa por evaluar (…) y los pocos datos no ofrecen mucha certeza respecto de lo que está ocurriendo” (2009, 25).
11. En esto creo que la nueva ley también está sobre-evaluando, y mucho más al extender la evaluación y la formación por competencias desde el preescolar hasta el doctorado. El Banco Interamericano de Desarrollo, en sus recomendaciones para América Latina y el Caribe (Castro y Levy 1997) dice explícitamente que en la investigación, la docencia y la extensión a nivel del doctorado “se debe exigir un mínimo de rendición de cuentas directa o invasiva. Autonomía. Evaluación por pares”.
Incluso el BID, hablando de los pregrados, no propone la evaluación por competencias, sino la acreditación de los programas: “Los principales conceptos de calidad deben ser el valor agregado, junto con la eficiencia. La acreditación debe cumplir la principal función regulativa”. En esto, creo que el Ministerio resultó más papista que el papa. Pero el problema no es serlo, sino que esta evaluación por competencias –que tal vez podría ser adecuada para el SENA- no tiene sentido en la educación universitaria, viola la autonomía académica y comporta más riesgos en contra de la calidad en lugar de promoverla.
12. Veamos. El muy reconocido investigador británico Stephen Ball ha mostrado cómo “existe una poderosa relación entre la mejora de los resultados de las pruebas y la reducción del currículo enseñado (...) A raíz de los Exámenes Nacionales de Evaluación se ha empobrecido el currículo y se ha reducido la experiencia de los estudiantes” (Ball: 2001, 38). Esto ya está pasando entre nosotros. Hace unos días vi cómo una universidad privada de Bogotá estaba ofreciendo cursos para pasar las pruebas SABERPRO. Con este tipo de medidas para asegurar y promover la calidad lo que vamos a lograr es que en unos años proliferen instituciones de dudosa calidad especializadas en preparar a los estudiantes de todas las carreras para pasar las pruebas de SABERPRO y, con unos años más, si seguimos en esta dirección, los estudiantes “validarán” sus carreras en un “validadero” y presentando la prueba ante el ICFES. ¿Es eso lo que buscamos con el aseguramiento y la evaluación de la calidad? En concreto, la nueva ley de educación superior debería derogar la Ley 1324 de 2009, o al menos eliminar obligatoriedad de las pruebas SABERPRO para los programas acreditados. Esto sería un excelente estímulo para que los programas se acreditaran.
13. Quiero insistir en otro punto que ya se ha argumentado por parte de los rectores, académicos y estudiantes, pero esta vez mostrando las implicaciones desde el control de la calidad: el proyecto de ley establece un sistema de evaluación de la calidad, pero no un real sistema de educación superior.
Pone a todas las instituciones en el mismo costal a competir, algo que ya hicieron a comienzo de los 90 en Gran Bretaña y que ha sido reiteradamente criticado en ese país (Green, 1994). ¿Cómo no considerar las grandes diferencias que existen en los aspectos misionales de un SENA o de un Instituto Técnico o Tecnológico, o de una pequeña universidad de provincia comprometida con su región, o de una gran universidad de investigación? ¿Cómo no tener en cuenta estas condiciones misionales y locales en su evaluación de la calidad?
Los teóricos de la evaluación educativa señalan insistentemente el grave peligro de la comparación de instituciones y personas de condiciones muy disímiles acarreando consecuencias discriminatorias que atentan contra la equidad del sistema. Es decir, que incluso para el tema de la evaluación, el aseguramiento y la acreditación de la calidad, es absolutamente recomendable y necesario reconocer una tipología de las instituciones y una articulación sistémica entre ellas: Formación técnica postsecundaria, Instituciones universitarias orientadas a la formación profesional, Escuelas tecnológicas y Universidades.
14. Quiero referirme ahora a la educación técnica y tecnológica. Comparto con el Ministerio la urgencia y la importancia de ampliar la oferta de calidad para el país. Como señalé anteriormente, no queda claro con los recursos que se proponen, cómo lograr una educación técnica y tecnológica de calidad, cuando es obvio que este tipo de educación suele ser en la mayoría de las especialidades más costosa que la mayoría de la formación profesional de pregrado que no requiere laboratorios, medios o infraestructura muy especializada. En esto creo que están siendo demasiado obedientes al BID en sus recomendaciones para la educación terciaria en Colombia, en su informe de 2003 (Tertiary Education in Colombia. Paving the Way for Reform) donde su primera recomendación para nuestro país es bajar la demanda sobre las universidades aumentando la oferta de educación técnica “que es en más de un 50% más barata”. Creo que todos en Colombia quisiéramos una amplia oferta de educación técnica pública (y también privada) realmente de calidad, porque el país y los jóvenes la necesitan, y no porque el BID diga que sea el 50% más barata que la universitaria.
15. Sería conveniente que buena parte de los recursos financieros y talento humano que actualmente están orientados a la evaluación de la calidad y que tendrán que multiplicarse en el futuro si se aprueba esta ley, se orientaran realmente a mejorar la calidad.
16. Sería necesario que, además de un “sistema para la calidad”, se creara un real sistema de educación superior.
17. Creo que todos quisiéramos que la ley de la educación superior para los próximos años fuera una ley comprometida, no solo con la evaluación de la calidad, sino con la provisión y con la garantía del derecho a una educación de calidad, respetando la autonomía, y dando cuenta de la diversidad y de la complejidad en las tareas misionales de los diferentes tipos de instituciones de educación superior.
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