Luces y sombras en las finanzas de la Capital

El Distrito exhibe unas finanzas envidiables: ingresos seis veces mayores que hace 20 años, una sólida capacidad de inversión, mejor calificación de riesgo que la Nación, pero también un gran desorden en sus egresos, confusión entre gastos recurrentes e inversión, gigantescas nóminas paralelas y debilidad institucional. La ciudad no está protegida frente a los coletazos de la crisis global.

Fortaleza fiscal, fuente de amenazas

Entre las haciendas públicas locales del país, Bogotá es sin duda la principal y tiene la ventaja de ser tan sólida como la dinámica socioeconómica de la ciudad y la región que la sustentan -lo cual no es poca cosa en medio de las incertidumbres actuales, cuando vemos correr a las naciones asustadas a refugiarse en el oro, como en viejas épocas.

Pero la fortaleza fiscal de la ciudad es paradójicamente el origen de las amenazas que pesan sobre sus finanzas. Y no son solo los riesgos obvios de la corrupción, sino otros quizás más graves que provendrían de decisiones equivocadas sobre su manejo, como las que ya se anuncian por parte de algunos candidatos, quienes al calor de la campaña prometen hacer miles de cosas aunque -con raras excepciones- nunca señalan la fuente de dónde saldrá tanta belleza.

Porque si antes era necesario ser prudentes, serlo ahora es una obligación absoluta para evitar que la crisis mundial, que inexorablemente acabará contagiando al país, ponga en problemas la sostenibilidad financiera de la ciudad, lo cual terminaría afectando tanto a la población distrital como a la nacional. En efecto: el aporte de Bogotá es fundamental dentro de los ingresos corrientes de la Nación, léase los impuestos-vale decir lo único cierto que quedará cuando se agoten la especulación con papeles tóxicos, los recursos de la venta de activos, los activos mismos y la fiebre del oro y del petróleo.

Si bien no es posible ver el futuro fiscal de la ciudad en una bola de cristal, sí se puede analizar su devenir durante las últimas décadas y sugerir lo que debería suceder en el próximo gobierno. Ese es el propósito de esta reflexión.

El lado de los ingresos

De la salud fiscal de Bogotá en las últimas décadas dan cuenta las cifras. La Gráfica 1 registra los ingresos públicos distritales, que han crecido espectacularmente, varias veces en términos reales entre 1992 y 2009.

Gráfica 1

Ingresos distritales

1992 - 2009

Fuente: Armonización Tributaria, Secretaria de Hacienda, 2010

• En primer lugar se destaca el comportamiento de los ingresoscorrientes, básicamente tributarios y no tributarios: los recaudos por industria y comercio, predial, vehículos, sobretasa a la gasolina y consumo de cerveza, que constituyen las fuentes más importantes y corresponden a los rubros que está dispuesta a pagar la sociedad. Estos rubros representan más del 65 por ciento de los ingresos de Bogotá, lo que define, sin duda, una situación de relativa autonomía y sostenibilidad, en tanto buena parte de los ingresos está asociada con dinámicas socioeconómicas propias de la ciudad y de la región.

En el plano tributario se presentan los mayores retos para la siguiente administración. Si bien los recaudos han mantenido crecimientos satisfactorios durante los últimos años, asociados con el buen comportamiento de la economía, esto podría variar y de hecho, ya se registra un cierto estancamiento:

• Primero por la crisis mundial y su probable efecto sobre la economía y las finanzas nacionales.
• Segundo por la pérdida de confianza de la ciudadanía en la administración distrital, que podría dar pie al aumento en las tasas de evasión y elusión.
• Tercero por la obsolescencia del sistema tributario: estructura de impuestos, procesos y procedimientos.
• Cuarto por la dificultad para llegar a acuerdos regionales que impidan el canibalismo fiscal,
• Y quinto por la excesiva presión nacional sobre la base de contribuyentes distrital, que podría impedir un aprovechamiento óptimo de las fuentes territoriales.
• En segundo lugar están los ingresos por transferencias que, como se observa, son apenas un 20 por ciento y no registran grandes cambios, lo cual no significa que no sean relevantes pues son la garantía de atención parcial de los derechos de educación y salud.

Pero también es cierto que las transferencias no son suficientes para cubrir las demandas actuales, menos aun exigencias como la jornada escolar única, la ampliación de los equipamientos educativos, su reforzamiento estructural o su mejoramiento, necesidades que vienen siendo atendidas -y de manera creciente- con recursos propios de la ciudad.

Este rubro podría aumentar en el futuro, si la participación en las regalías se incorporara al presupuesto distrital. Pero, considerando la reciente reforma de regalías, estos recursos serán administrados por mecanismos para-institucionales, lo cual anuncia de antemano el destino que les espera. Su importancia será coyuntural, esporádica y temporal, y es presumible que estos recursos se destinen a proyectos que posteriormente deberán ser operados y mantenidos por las entidades territoriales, lo que sugiere que la mesura debería prevalecer a la hora de asignar tales recursos, para evitar futuras presiones de gasto.

• En tercer lugar están los ingresos de capital que, además de reflejar una cierta prudencia en la contratación de crédito, ponen en evidencia dos picos, correspondientes a los procesos de descapitalización de la Empresa de Energía y a los excedentes de capital o utilidades de las empresas.

Como se observa, estos recursos son esporádicos, como lo serán los que se obtengan por la venta o capitalización de la Empresa de Telecomunicaciones de Bogotá (ETB), si llegara a ocurrir. Por esta razón conviene mantener controlado el monto de este rubro en el largo plazo y establecer un tope al crédito que no incluya el volumen momentáneo que generan aquellos recursos contingentes.

En este rubro se presentan los mayores riesgos, considerando que una decisión como la de contratar crédito para financiar la megaobra del metro podría copar la capacidad financiera de la ciudad y acarrear una presión excesiva sobre los ingresos distritales.

A este respecto convendría estimular las fuentes asociadas con la renovación urbana, que debería adelantarse de manera simultánea con las grandes obras, de modo que la plusvalía, las valorizaciones y otras fuentes similares sean consideradas en su financiación y se reduzca la necesidad de acudir a la deuda para ejecutarlas.

El lado de los gastos

Los resultados obtenidos en la gestión de los ingresos se tradujeron en un aumento significativo en el nivel de los gastos distritales (Gráfica 2) que ha representado una mejora relativa en la calidad de vida, la productividad y la competitividad de Bogotá. Sin embargo, parece recomendable prestar atención a varias señales de alerta.

Gráfica 2.


• La primera se refiere a la falta de proporción entre el tamaño de la inversión y el gasto de funcionamiento. Sin sugerir aumentos injustificados en la burocracia, no parece sostenible el crecimiento de la inversión sin un fortalecimiento equivalente en el aparato público que debe planearla y ejecutarla. Entre los problemas que crea esta situación están:

i. La debilidad institucional para atender procesos de contratación complejos y para administrar montos de recursos crecientes en ambientes de alta vulnerabilidad.

ii. La distorsión que se introduce a la inversión al incluirle el gasto de funcionamiento disfrazado, que se contrata bajo la forma de órdenes de servicio -en realidad, nóminas paralelas, con la inestabilidad que esto acarrea- para atender funciones que no alcanzan a ser realizadas por la nómina oficial. A esto se suma el desgaste en el proceso de contratación de personal para realizar labores propias del gobierno.

iii. La pérdida de capital institucional que representa la asignación de funciones y tareas a personal provisional, además de la vulnerabilidad que representa entregar a contratistas o profesionales independientes labores misionales como la preparación de pliegos de condiciones, interventorías y similares.

• La segunda alerta corresponde al crecimiento exagerado de la inversión, particularmente en los últimos años, cuando la pendiente de los gastos se ha distanciado claramente de la pendiente de los ingresos, generando una fuerte presión sobre las finanzas distritales.

Como se observa, tal crecimiento no es sostenible y, por el contrario, el monto de la inversión ya ha empezado a decaer. En estas circunstancias resulta conveniente ajustar las expectativas y recuperar una senda de crecimiento moderado y permanente, más que optar por una vía de inversiones excesivas y discontinuas.

• La tercera alerta se relaciona con la clasificación de la inversión, que puede ser la razón de su aparentemente enorme crecimiento. Según el Balance primario 2009 – 2020 que contempla el Marco Fiscal de Mediano Plazo, los gastos recurrentes representan en promedio más del 80 por ciento de la inversión, mientras que la inversión propiamente dicha apenas equivale al 20 por ciento, con tendencia a disminuir en los próximos años (link Secretaria de Hacienda. (2010) Marco Fiscal de Mediano Plazo 2010-2020. Bogotá: Alcaldía Mayor. Pág. 33). Si bien no es posible afirmar que todo el gasto recurrente es funcionamiento, es evidente que no todo lo que se denomina “inversión” corresponde al concepto en sentido estricto. Parte del problema es de origen legal, pues el país entero entró en una espiral de “alteración de la información”, que no permite conocer en realidad de qué se está hablando. Por ello, será fundamental atreverse a sincerar y aclarar las cifras sobre estos rubros, a fin de llevar las expectativas de toda índole a sus justas dimensiones.

Modernizar la administración distrital

En 1995, cuando se definió la estrategia financiera que originó la estructura fiscal que en lo esencial se mantiene hasta el presente, se buscaba garantizar un crecimiento sostenido de los ingresos para la modernización y la inversión distrital. De esta estrategia se lograron apenas dos objetivos: el crecimiento sostenido de los ingresos y el aumento de la inversión, ambas con riesgos y limitaciones a estas alturas.

Las dificultades para abordar la necesaria modernización del aparato distrital impidieron avanzar en este sentido y, al cabo, parecen estar poniendo en riesgo los demás resultados. Por eso la reforma de la administración distrital no debería aplazarse más.

La reforma nominal realizada hace algunos años amerita una evaluación y el análisis del impacto que pudo tener en los problemas institucionales recientes. Pero además esta reforma debería superarse para avanzar en un diseño institucional más eficaz y para fortalecer la gobernabilidad o capacidad para “gobernar”, más acorde con la dimensión de la ciudad y con los retos regionales y globales que la esperan.

fuente:http://razonpublica.com/index.php/regiones-temas-31/2401-luces-y-sombras-en-las-finanzas-de-la-capital.html